Конституция РФ и организация государственной власти в центре и субъектах Российской Федерации

В данной статье рассмотрены теоретические взаимодействия федерального Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности и делаются выводы о том, что это взаимодействие является важным фактором в развитии федерализма. Далее, подчёркивают, что дальнейшее совершенствование взаимодействия Правительства России и органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более понятно и эффективно сочетать интересы Российской Федерации и её субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, центр, субъекты, Правительства РФ, власть, Президент РФ.

В Российской Федерации чрезвычайно актуальным является вопрос об организации государственной власти не только на уровне Федерации, но и на уровне субъектов. Органы власти субъектов Российской Федерации играют важную роль в демократическом развитии и построении правового государства. При этом их влияние не ограничивается уровнем самих субъектов, но и достигает федерального уровня, поскольку из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации формируется Совет Федерации Федерального Собрания; законодательные органы входят в число субъектов права и законодательной инициативы в Государственной Думе. Помимо этого, деятельность органов государственной власти субъектов Федерации важна и с точки зрения их влияния на само развитие правового государства. Построение правового государства сопровождается формированием новой правовой системы; активное участие в этом процессе принимают органы власти субъектов Российской Федерации. Они реализуют как полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, так и собственную компетенцию. Таким образом, законодательные органы субъектов Российской Федерации ответственны за построение «нижнего этажа» правовой системы. Огромное, значение имеет и участие органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе. В ходе этого процесса органы власти субъектов взаимодействуют, в основном, с обеими палатами Федерального Собрания, однако роль Федерального правительства также является весьма важной.
В рамках данной работы полагаю необходимым рассмотреть ряд вопросов участия федерального Правительства и органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе, остановившись на основных проблемах взаимодействия этих органов с позиции развития российского федерализма. Полагаю также необходимым затронуть отдельные аспекты подготовки и рассмотрения законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые из федерального бюджета.
Участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа власти. Следует отметить, что анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу, показывает, что большинство из них исходило не от Правительства, но от других субъектов права законодательной инициативы. Однако и мировая практика, и уже имеющийся опыт реформирования свидетельствуют о необходимости совсем иного соотношения: большинство законопроектов должно исходит именно от Правительства. В условиях нестабильности и смены политических ориентиров многие принятые законы быстро устаревают и нуждаются в существенной корректировке, причем инициатором таких изменений должно быть прежде всего Правительство, отвечающее за проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики[1]. Ответственное за законопроекты в этих сферах, федеральное Правительство обязано само вносить проекты законов, в которых оно нуждается, и добиваться их принятия. В большинстве зарубежных стран – законотворческая деятельность идет по такому пути[2]. В нашей же стране до последнего времени ситуация была диаметрально противоположной: несомненными лидерами в области законотворчества в 2000-2012 годах являлись депутаты Государственной Думы (в среднем около 50% всех внесенных законодательных инициатив), Правительством Российской Федерации вносилось в среднем лишь около 20% законопроектов[3]. Разумеется, такое участие Правительства в законодательном процессе никак нельзя было признать достаточным. В настоящее время пропорции изменяются в сторону более активного участия Правительства России в законотворческой деятельности, оно постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам, и число принимаемых Федеральным Собранием «правительственных» законов постоянно увеличивается.
Роль органов государственной власти — субъектов Российской Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов зачастую незначительна из-за недостаточности нормативной базы. В то же время учет их мнения, несомненно, важен. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации предусматривают процедуры согласования федеральных законопроектов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что механизм согласования является одной из основных форм учета интересов Российской Федерации, этим процедурам уделялось до сих пор явно недостаточное внимание. Кроме того, регулирование данных процедур исключительно Регламентами палат Федерального Собрания было явно недостаточным.
В юридической литературе не раз отмечалось необходимость законодательно установить процедуру участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законотворческом процессе, подробно регламентировав их роль и место[4]. Более того, по мнению И.А. Умновой, необходим специальный закон, определяющий условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения[5].
Попытки принять федеральный закон, в котором регламентировались бы процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предпринимались федеральным парламентом неоднократно. В период с 1996 по 2010 год Государственной Думой были отклонены несколько законопроектов, посвященных данному вопросу. В 1997 году Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об общих принципах и порядках разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[6], однако в этом законе содержалась всего одна статья, определяющие лишь самые общие положения о согласовании законодательной деятельности. В последствии данный закон дважды отклонялся Советом Федерации[6] Только в 1999 году был принят Федеральный закон № =119-Ф 3 «О принципе и порядках разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[7]. Статья 13 этого закона посвящена участию органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. В ней установлено, что в случае, если законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего проекта федерального закона в первом чтении, то по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия. Некоторые исследователи полагают, что такая формулировка Федерального закона не позволяет в полной мере учитывать мнение субъектов при принятии федеральных законов. Предлагается другой вариант: установить, что только «при поддержке более половины законодательных (представительных) органов власти субъектов законопроект может вноситься на рассмотрение в первом чтении»[8]
Представляется, что осуществление данного предложения на практике может значительно затормозить законодательный процесс. Как известно, в настоящее время многие региональные законодательные органы власти не направляют в Государственную Думу отзывы по всем проектам федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, что собрать как минимум 45 не то что положительных, а любых отзывов представляется крайне проблематичным. Поэтому в случае реализации данного предложения необходимо законодательное закрепление обязанности законодательных органов власти субъектов Федерации рассматривать проекты федеральных законов и направлять по ним отзывы в Государственную Думу.
В части 1 статьи 104 Конституции РФ среди субъектов права законодательной инициативы указаны законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. Это дает им возможность и весьма активно участвовать в законотворческой деятельности на федеральном уровне. Однако, как отмечается в юридической литературе, при достаточно высокой законопроектной активности субъектов Федерации и их представителей в лице членов Федерации (до 40% от всех внесенных законопроектов) доля их законопроектов в программе законопроектной работы Государственной Думы, например в период осенней сессии 2012 года, составляет около 4 процентов.[9] Столь малая результативность участия субъектов в федеральном законодательном процессе имеет свои причины. Зачастую это может быть вызвано иной политической позицией на законопроект со стороны федеральных органов. Однако нередки и правовые ошибки со стороны субъектов Федерации при разработке проектов федеральных законов. Законопроектная деятельность часто организована слабо, сотрудники региональных законодательных органов не всегда обладают достаточными знаниями и навыками подготовки проектов федеральных законов. Поэтому необходимо обратить пристальное внимание на повышение уровня подготовки работников, занимающихся такими вопросами. Здесь необходимо усиление роли научных центров, способных оказать значительную помощь в такой деятельности.[10]
Какие же меры должно принять федеральное Правительство с целью расширения участия субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе? По моему мнению, федеральное Правительство может действовать в следующих направлениях: во-первых, максимально привлекать органы государственной власти субъектов Российской Федерации к участию в перспективном планировании законопроектной деятельности Правительства России; во-вторых, создавать условия для более тесного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по совместной подготовке проектов федеральных законов, а также модельных законов для субъектов Российской Федерации; в-третьих, обеспечивать учет действующих законов субъектов Федерации. Здесь же необходимо максимально использовать те законы субъектов, которые показали свою эффективность на практике; в-четвертых, обеспечивать учет предложений органов государственной власти субъектов при разработке проектов федеральных законов; в-пятых, оказывать содействие в подготовке и повышении квалификации кадров, занятых в законотворческой деятельности субъектов Федерации, на базе научных и учебных заведений при федеральных органах исполнительной власти; в-шестых, шире использовать научные разработки российских регионов федерального центра в целях обеспечения сбалансированности и повышения качества законодательных актов.
Следует учитывать, что проекты федеральных законов, разработанные законодательными органами государственной власти субъектов федерации и предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета, могут быть внесены при наличии заключения Правительства России. Согласно части 3 статьи 104 Конституции РФ, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Смысл этой процедуры заключается в том, чтобы Правительство, являясь ответственным за исполнение бюджета и финансовых обязательств, могло уже на первоначальных стадиях законодательного процесса донести до инициаторов законопроекта и парламента в целом свою точку зрения на финансовую обоснованность законопроектов и тем самым воздействовать на принятие решения об одобрении либо отклонении таких проектов. Следует отметить, что для внесения законопроекта необходим собственно факт представления заключения Правительства, а не его содержание.
Таким образом, юридически заключение носит консультативный характер. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента Российской Федерации. Относительно правила, предусмотренного частью 3 статьи 104 Конституции РФ, в литературе поднимался вопрос, «не станет ли эта процедура одним из каналов, которым Правительство сможет воспользоваться для оказания давления на парламент».[11] Однако сложившаяся практика не подтверждает таких опасений. Более того, в первые годы работы Федерального Собрания первого созыва отмечалось, что «80 процентов актов, требующих финансирования из федерального бюджета, рассматривается Государственной Думой без наличия соответствующего Конституционного заключения Правительства.[12] Заметим также, что на практике возникает вопрос, требуется ли такое заключение, если законопроект вноситься Правительством. По нашему мнению, в случае если соответствующий законопроект вноситься Правительством, реализация нормы, содержащейся в части 3 статьи 104 Конституции РФ, заключается в информировании Правительством Государственной Думы о финансово- экономических последствиях принятия законопроекта. Эта задача реализуется в соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации в форме финансово-экономического обоснования законопроекта, вносимого Правительством в пакете с другими необходимыми материалами, направляемыми в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Финансово-экономическое обоснование на внесенный Правительством Российской Федерации законопроект, по существу, выполняет роль заключения Правительства, требуемого в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции РФ. Полагаю, что в этом случае представление отдельного документа, именуемого «заключение Правительства Российской Федерации», не требуется. Нецелесообразность заключений Правительства России как отдельного документа на свои же законопроекты подтверждается аналогичной процедурой, предусмотренной Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении законопроектов, вносимых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пункте 3 статьи 6 данного закона установлено, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо при наличии заключения указанного лица. Более того, в ряде конституций и уставов субъектов Федерации предусматривается наличие именно положительного заключения на такие законопроекты.[13] Среди организационных форм взаимодействия в законотворческом процессе Правительства России с органами государственной власти субъектов необходимо назвать следующее: во-первых, Правительством и федеральными органами исполнительной власти совместных органами власти субъектов Российской Федерации рабочих комиссий или групп по разработке федеральных законов; во-вторых, информационное взаимодействие Правительства России с органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в-третьих, взаимное информирование о позициях по отношению к тому или иному законопроекту, находящемуся на рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации или законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации; в-четвертых, использования потенциала научных и учебных организаций при Правительстве России и органах исполнительной власти для повышения качества законопроектной работы; в-пятых, проведение семинаров, конференций, «круглых столов», посвященных обмену опытом организации взаимодействия между федеральными органами власти субъектов Российской Федерации, улучшению качества законопроектной деятельности.
Взаимодействие федерального Правительства и субъектов Российской Федерации может быть особенно активным в том случае, когда Правительство вносит в Государственную Думу законопроект по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Как указывалось выше в соответствии с Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», такие проекты федеральных законов подлежат согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Процесс такого взаимодействия может быть двухсторонним и включать, с одной стороны, поддержку Правительством России согласованных законодательных инициатив органов государственной власти субъектов Федерации, а с другой – поддержку органами государственной власти субъектов Федерации законодательных инициатив Правительства России, в частности через своих представителей в Совете Федерации. В этих целях органы государственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться к участию в разработке планов и программ законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Следует отметить, что в пункте 88 Регламента Правительства России установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Правительства координирует свою законопроектную деятельность с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство России направляет в органы исполнительной власти субъектов планы своей законопроектной деятельности. Обращает на себя внимание тот факт, что федеральное Правительство координирует свою законопроектную деятельность только с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако, согласно иным положениям Регламента, Правительство России достаточно большое внимание уделяет законопроектной работе палат Федерального Собрания. Оно учитывает планы (пункт 82 Регламента Правительства) и даже рассматривает в установленном порядке предложения палат Федерального Собрания по подготовке законопроектов и координирует с ними свою законопроектную деятельность (пункт 87 Регламента). Полагаем, что Правительству России целесообразно координировать свою законопроектную деятельность не только с органами исполнительной власти, но и с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем более что в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» содержаться для этого необходимые предпосылки. В статье 36 этого закона указано, что разрабатываемые Правительством России проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в обязательном порядке направляются в органы государственной власти субъектов Федерации. Поскольку здесь не указывается, что это должны быть органы исполнительной власти субъектов Федерации, то полагаем, что такие проекты федеральных законов должны направляться также и в законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации.
Ряд положений, ориентирующих Правительство России на взаимодействие с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов, содержатся в статье 43 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Так, Правительство России направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы субъектов Федерации проекты своих решении по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам должны быть обязательно рассмотрены Правительством Российской Федерации. Кроме того, Правительство Российской Федерации в срок не более одного месяца рассматривает в установленном порядке в Правительство России предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Полагаю, что дальнейшее усиление взаимодействия федерального Правительства с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (причем как исполнительными, так и законодательными) является перспективным направлением в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Таким образом, подводя итог анализу взаимодействия федерального Правительства и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законотворческой деятельности, можно сделать вывод о том, что это взаимодействие является важным фактором в развитии федерализма. Однако для дальнейшего укрепления федерализма в России необходимо более широкое взаимодействие всех уровней государственной власти. Существует два канала активизации такого взаимодействия: совершенствование норм регламентов и иных актов данных органов принятие соответствующих законов. На уровне подзаконных актов целесообразно закрепление указанных выше организационных форм взаимодействия, а также вопросов подготовки и рассмотрения законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета. На уровне же федеральных законов возможна более детальная, нежели в настоящее время, регламентация основных вопросов участия и взаимодействия правительства России и органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе. В таких федеральных законах могут быть закреплены наиболее оправдавшие себя на практике формы и методы такого взаимодействия. Дальнейшее совершенствование взаимодействия Правительства России и органов государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более полно и эффективно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства в Российской Федерации.

Литература:

1.Окуньков Л.А., Рощин З.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие – М., 2013. – С.45.
2.Лафитинский В.И. Законодательный процесс // Учебное и научно-практическое пособие М., 2012. – С. 188.
3. Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2012. – №3. – С. 27.
4. Конституционное законодательство России / Под. ред. Ю.А. Тихомирова. – М., 2012. – С. 125
5. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2010. – С. 142.
6. Лебедев В.А. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Научное и учебное пособие Челябинск, 2010. – С. 17.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. – №26. Ст. 3176.
8. Курманов М.М. Принятые изменения в Федеральный закон. Что «приобрели» законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации? // Юрист. – 2002. – №11. – С. 4.
9. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации – М.: Оолита, 2012. – С. 126.
10. Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов. – М., 2010.
11. Конституционный строй России. М., 1995. – С. 82. Вып. II.
12. Круглый стол «Роль парламента в конституционной реформе России» // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. – 1996. – №3 (16) / №4 (17). – С. 35. 13.Cм.: Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. – М., 2012. – С. 62.

Шекультиров Б.И.