Многонациональной России не выжить без федерализма – В. Гельман

Владимир Гельман

«Совет Федерации — кладбище пенсионеров»

Многонациональной России не выжить без федерализма. На том стоит специалист по федеративным отношениям, политолог Владимир Гельман. Тем не менее Кремль в 2000-х сделал все, чтобы изжить региональную самостоятельность. Сейчас Россия практикует так называемый федерализм на бумаге, из-за которого страна чуть было не развалилась в начале 1990-х. Гельман в беседе с «Солью» разъяснил эти механизмы, заодно порассуждав о судьбах губернаторов и России агломераций.

— Прежде чем приступить к рассуждениям о федерализме в нулевые, логично задаться вопросом: а на рубеже веков в России был федерализм? Можно назвать федеративными отношения между центром и регионами при Ельцине?

— Конечно, и формально, и фактически Россия была федерацией. Реально были вопросы, по которым решения принимал федеральный центр, но существовали и собственные компетенции субъектов Федерации. У Кремля было очень мало возможностей повлиять на решения, принятые в рамках этих компетенций. Другое дело, что одни регионы обладали большими полномочиями, другие — меньшими: федеративные отношения носили довольно хаотический характер. Но это была федерация.

— А что с путинским федерализмом? Как он мыслит себе этот вид государственного устройства?

— Путинский, медведевский... В данном случае я бы не стал так персонифицировать. И, конечно, в голову Путину, Медведеву, Суркову мне довольно тяжело заглянуть. Но, по моим представлениям, для нынешних руководителей России идеальной является модель такой иерархической соподчиненности: есть центральное правительство, ему подчинены региональные правительства, региональным правительствам подчинены местные власти. Причем это достаточно гибкая система — у звеньев иерархии есть пространство для маневра. Но в то же время в представлении Кремля не укладывается, что субъект Федерации вправе принять какое-то самостоятельное решение, которое Москва не смогла бы отменить. Например, президент Чеченской Республики Рамзан Кадыров вправе делать в своей вотчине все, что хочет. Но федеральные власти сохраняют возможность при случае нажать на «красную кнопку» и остановить его любое решение.

— Понятно, это вы о вертикали власти.

— Не надо думать, что вертикаль власти — это только цепь иерархических команд и сплошные механизмы контроля. На самом деле вертикаль власти держится не на угрозе наказания. Быть причастным к вертикали власти очень выгодно. Вертикаль держится на механизме кормления: пост в рамках вертикали — это кормушка.

— Была ли у путинских идеологов какая-то программа, или все решения принимались ввиду предвыборных соображений, по случаю?

— У любого человека в голове есть представление о должном. Но конкретный набор решений, конечно, зависит от политической конъюнктуры. И соображения, связанные с сохранением власти, играют здесь решающую роль. Так, изменение системы выборов региональных легислатур было направлено на укрепление влияния «Единой России». Но оказалось, что многие губернаторы вовсе не жаждали быть связанными только с «Единой Россией». Как рациональные предприниматели, они пытались диверсифицировать свои политические инвестиции. Посмотрите, что происходило в 2003–2004 годах на многих региональных выборах: один вице-губернатор курировал «Единую Россию», другой, к примеру, «Союз правых сил», а третий нашпиговал своими людьми список КПРФ. Понятно, что это давало губернаторам определенное пространство для маневра.
Но центр был крайне заинтересован в том, чтобы привязать губернаторов к «Единой России». Это было необходимо для того, чтоб минимизировать все политические риски, связанные с окончанием президентского цикла Путина. Как образно выразился теперь уже бывший губернатор Орловской области Егор Строев, «у губернаторов две дороги — либо в «Единую Россию», либо в тюрьму». Некоторые губернаторы своих постов лишились просто-напросто потому, что не могли или не хотели обеспечить должный результат «Единой России».

— А какие это губернаторы отказались присягнуть «Единой России» и поплатились головами?

— Есть губернаторы, которые с самого начала встали под знамена «Единой России». Среди них, прежде всего, очень сильные региональные лидеры, которые могли добиться любых результатов выборов. Самый выдающийся пример в этом смысле — Юрий Лужков.
Но вот, например, Волгоградская область. Прежний губернатор Николай Максюта изначально был избран при поддержке КПРФ и опирался на нее в региональной легислатуре. Затем он попытался дистанцироваться от КПРФ, в то время как «Единая Россия» обеспечила большинство мест в региональном парламенте. Но губернатора Максюту это не спасло, пост он утратил. Таких примеров, но со своей спецификой, — немало.
В целом федеральные власти ведут целенаправленную замену тех губернаторов, которые когда-то в своих регионах проходили через процедуру выборов. Неважно, какие это были выборы: конкурентные, как в случае с той же Волгоградской областью, или фактически безальтернативные, как в Москве. Практически всех этих людей сейчас меняют на назначенцев.

— Сразу вспоминаются национальные республики. Почему они, обладая мощным ресурсом противодействия Кремлю, так ловко встроились в вертикальную систему, демонстрируя лучшие результаты «Единой России»?

— На самом деле там тоже происходят замены.

— Да, но это началось совсем недавно, в 2010-м.

— Вы, вероятно, подразумеваете Татарстан и Башкортостан. Но посмотрите на другие, не столь заметные на политической карте страны республики. Вы увидите, что замены там начались гораздо раньше.
До республик центру было сложнее добраться. Федеральные власти помнят опыт 1990-х годов, когда республики заявляли о некоторых поползновениях на особый статус. И потому массовые замены глав республик начались после завершения избирательного цикла 2007–2008 годов, когда риски для режима были нивелированы. В 2008 году у них появилась возможность заняться кадрами.

— Но ведь именно эти, пусть некогда народно избранные, президенты национальных республик обеспечили должный результат «Единой России», который нивелировал политические риски. Другим партиям они не симпатизировали.

— Это не основание для того, чтоб они пожизненно сохраняли свои посты. Особенно это касается республик с интересными активами, на которые претендуют федеральные игроки. В Москве ведь никто не заинтересован в том, чтоб контроль над Башкортостаном оставался в руках семьи Рахимова. Процесс отбора и передачи республиканских активов и происходит в последнее время.

— Полпреды в свое время позиционировались как органы наведения порядка в региональных авторитарных режимах. Сейчас полпредство превратилось в фасадный институт, который непонятно чем занимается. Почему этот институт выродился?

— Свои непосредственные задачи — контроль над региональными силовыми органами и пересмотр региональных законов — полпредства выполнили уже в первые годы своей работы.
Другая задача полпредов — политического контроля над губернаторами — утратила свою актуальность после отмены губернаторских выборов. Я не исключаю, что в какой-то момент времени, в конце концов, полпредства могут упразднить, поскольку никаких других задач федеральные власти перед ними не ставят.

— Совет Федерации — символ путинского федерализма (если такое понятие уместно). Фактически это палата пенсионеров, куда ссылают бывших губернаторов. Причем, как правило, губернаторов «ельцинского призыва», то есть творцов федерализма 1990-х. Выходит, Совет — кладбище федерализма?

— Скорее это не кладбище, а, если продолжать вашу аналогию, дом престарелых. Проблема в том, что Совет Федерации и в 1990-е годы не играл значимой роли в принятии решений: по Конституции полномочия верхней палаты парламента очень маленькие — сравните российский Совет Федерации и американский сенат. Кроме того, процедура формирования Совета Федерации (должность члена Совета Федерации, за исключением первых двух лет не является выборной) усугубляла эту ситуацию.
Но даже если бы сенаторы избирались всенародно, максимум, на что они способны, — это заблокировать принятие какого-то закона, одобренного Госдумой (у которой, кстати, тоже небольшой объем полномочий). Во второй срок президентства Бориса Ельцина, он служил ареной для публичных выступлений региональных лидеров: тот же Лужков, например, активно использовал Совет Федерации как трибуну.

— А зачем тогда Совет нужен сейчас? Может, и его по аналогии с полпредствами упразднить?

— С этой точки зрения, сегодня не нужна и Государственная дума, которая, как известно, является не местом для дискуссий. Но если завтра Совет Федерации закроют на замок, а его члены уедут куда-нибудь на курорт до окончания срока своих полномочий, этого наверняка никто, кроме журналистов, не заметит.

— Чуть ли не главная идея федеративных отношений в нулевые — надо объединять регионы. В результате вместо 89 субъектов Федерации стало 83. В чем основной принцип укрупнения?

— В Кремле есть общие представления о том, что хорошо бы иметь как можно меньше субъектов Федерации и минимизировать издержки контроля. Хорошо бы, чтоб всех глав регионов президент знал лично, а знать лично 83 человека — довольно тяжелая работа.
Но перекраивать границы субъектов Федерации — непростая задача, здесь есть свои естественные ограничения. Первое — этнические республики. У федеральных властей тут, что называется, руки коротки. Как только родилась идея объединения Адыгеи с Краснодарским краем, в Адыгее начались волнения, которые провоцировались местными элитами. Федеральные власти они напугали.
Второе ограничение — неравный ресурсный потенциал регионов, об объединении которых идет речь. Примером может служить несостоявшееся слияние Ненецкого автономного округа и Архангельской области. Я уж не говорю про автономные округа Тюменской области, каждый из которых по экономическому потенциалу превосходит многие крупные субъекты Федерации, вместе взятые.
То есть издержки, связанные с объединением регионов, довольно велики, а выгоды не очевидны.

— Однако креативная команда Кремля не теряет надежды оптимизировать административно-территориальную структуру России. Одна из последних затей — организация 20 агломераций, упраздняющих 83 субъекта Федерации.

— Агломерации невозможно создать сверху. Это феномен социально-экономической географии. Они создаются или не создаются не потому, что этого захотел Путин, Медведев или кто-то еще. А потому, что существует определенная логика размещения природных ресурсов, транспортных потоков и так далее. Если завтра кто-то сочтет, что такой-то город будет центром агломерации, а такой-то — нет, от самого такого решения мало что изменится. Для этого нужны колоссальные финансовые потоки и инвестиционные усилия. И то далеко не факт, что это даст какой-то эффект.
Поэтому я довольно скептически отношусь к этой идее: законы естественного развития не обмануть. Вряд ли радикальная административная перекройка к чему-то приведет. А любые организационные изменения могут породить хаос в управлении.

— Но Россия агломераций в принципе возможна?

— Нет, конечно. Вы посмотрите на карту: где мегаполисы, а где вся остальная Россия? Понятно, что Россия — городская страна, это правда. Но правда и то, что доля городов-миллионников, которые могут рассматриваться как центры агломераций, не столь велика, и вряд ли она так стремительно вырастет в ближайшие годы. Откуда мы возьмем столько агломераций? Конечно, происходит естественный процесс миграции, но говорить о каком-то неожиданном всплеске не представляется возможным.

— Вот вы бы что посоветовали идеологам российской политики? Как сделать так, чтоб им еще удобнее было управлять страной?

— У меня нет желания им что-нибудь советовать.

— России вообще нужен федерализм?

— Он является неизбежностью, просто потому, что Россия — страна большая и разнообразная во многих отношениях. Без механизмов, позволяющих регионам самим решать свои вопросы, крайне сложно обеспечить развитие страны и, более того, ее сохранение в перспективе. Был же советский опыт федерализма — когда на бумаге страна была федеративной, а по факту глубоко унитарной и высоко централизованной. Когда началась политическая либерализация, все эти противоречия вышли наружу, и страна прекратила свое существование. Я думаю, что нынешним российским властям надо извлечь уроки из этого опыта.

Евгения Пастухова
Иллюстрация: Андрей Носков / Соль
© saltt.ru