Почему черкесы-шапсуги отсутствуют в Уставе Краснодарского края?

Заурбек Шу

Коренной народ Причерноморья - черкесы-шапсуги, испокон века проживая на нынешней территории края, лишены властями Краснодарского Края многих прав, положенных им в соответствии с Конституцией РФ и международными обязательствами Российской Федерации.

Международная юридическая база, определяющая права «коренных малочисленных народов», начала создаваться почти полвека назад. Сам термин «коренные народы» вошел в международно-правовую лексику с принятием в 1957 г. Конвенции Международной Организации Труда N 107 "О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах". Дальнейшее упрочение позиций этого понятия в международном праве произошло после пересмотра Конвенции 1957 г., когда в новой Конвенции МОТ N 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах», речь уже шла о "коренных народах".

В рамках этих конвенций под "коренными народами" понимаются “народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты”. Во введении к Конвенции № 169 отмечалось, что коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни во многих частях земного шара лишены возможности пользоваться основными правами человека в той же степени, что и остальная часть населения тех государств, в которых они проживают, и что нередко разрушаются их законы, их ценности, их обычаи и их перспективы.

Конвенция четко установила: "Правительства несут ответственность за проведение, с участием соответствующих народов, согласованной и систематической деятельности по защите прав этих народов и установлению гарантий уважения их целостности". С 1970 г. в рамках ООН началось специальное изучение прав "коренных народов". В результате в 1982 г. Экономический и Социальный Совет ООН создал в рамках Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств при Комиссии ООН по правам человека Рабочую группу по "коренным народам". В 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН учредила Добровольный фонд для "коренных народов". Он предоставляет помощь представителям общин и организаций "коренных народов". Указанный фонд управляется Генеральным секретарем ООН с помощью Совета попечителей из 5 членов от 5 государств. Отдавая дань важности проблемы "коренных народов" в современном мире, ООН провозгласила 1993 год Годом коренных народов.

В своей резолюции 59/174 от 20 декабря 2004 года Генеральная Ассамблея провозгласила второе Международное десятилетие "коренных народов" мира, начинающееся с 1 января 2005 года, цель которого состоит в дальнейшем укреплении международного сотрудничества в решении проблем, стоящих перед "коренными народами" в таких областях, как культура, образование, здравоохранение, права человека, окружающая среда и социальное и экономическое развитие. Координатором Десятилетия является Управление Верховного комиссара по правам человека. В 1994 году Генеральная Ассамблея постановила, что на протяжении Международного десятилетия "коренных народов" мира Международный день коренных народов будет отмечаться каждый год 9 августа. Эта дата является первым днем заседания Рабочей группы по коренному населению Подкомиссии по поощрению и защите прав человека в 1982 году. В своей резолюции 59/174 от 20 декабря 2004 года, в которой Ассамблея провозгласила второе Международное десятилетие коренных народов мира (2005–2014 годы), она также постановила продолжать отмечать в течение второго Десятилетия в Центральных учреждениях в Нью-Йорке, в женевском и других отделениях Организации Объединенных Наций каждый год Международный день коренных народов.

В апреле 2000 года Комиссия по правам человека приняла резолюцию об учреждении Постоянного форума по вопросам "коренных народов". Это решение было утверждено Экономическим и Социальным Советом в его резолюции 2000/22 от 28 июля 2000 года. Задачей Постоянного форума является обсуждение вопросов социально-экономического развития, культуры, окружающей среды, образования, здравоохранения и прав человека “коренных народов”. В связи с вышеизложенным в России, в первую очередь, речь должна вестись о так называемых “коренных малочисленных народах”. 30 апреля 1999 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон № 82 «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Указанный закон дает следующее определение понятию коренные малочисленные народы Российской Федерации – “народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством РФ”.

Проблема прав “коренных малочисленных народов” длительное время рассматривалась только как часть более общей проблемы правового положения национальных меньшинств. Они численно значительно уступают иным группам населения, не доминируют в обществе, имеют отличия в культуре, языке, религии, обычаях и стремятся к сохранению своей самобытности. Однако выделяющая их особенность состоит в образе жизни и культуре, для которых характерна неразрывная связь с землей и занятие традиционными промыслами. Это, в свою очередь, обусловливает специфику притязаний и правового положения коренных малочисленных народов. Только в результате длительной борьбы за признание равноправия всех людей, независимо от их расы, национальной принадлежности, вероисповедания, отношения к религии и других обстоятельств коренные малочисленные народы были признаны равноправными со всеми другими народами, в том числе и с теми, которые рассматриваются как образовавшие свои национальные государства.

Можно с уверенностью сказать, что статья 69 ныне действующей Конституции РФ, в которой сказано, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, была принята не без учета некоторых положений Конвенции 1989 года «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные элементы статуса коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти этнические общности официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую "коренные малочисленные народы"; признается их своеобразие, право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового регулирования; допускается наличие специфических прав (статуса) данных народов, в том числе - быть субъектом права. Однако нельзя не обратить внимание на то, что нашей страной до сих пор не ратифицирована упоминавшаяся выше Конвенция МОТ. И, тем не менее, принятие Федерального закона № 82, гарантирующего права коренных малочисленных народов, свидетельствует о реальном признании государством своей обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Из вводной части этого закона непосредственно следует, что вслед за установлением правовых основ гарантий, содержащихся в указанном законе, следует издать правовые нормы, развивающие данные основы и конкретизирующие защиту прав и законных интересов коренных малочисленных народов Российской Федерации. Реализация положений Федерального закона № 82 является обязанностью не только Российской Федерации, но и субъектов Российской Федерации, на территории которых эти народы проживают. Это прямо следует из статей 71 и 72 Конституции РФ. В части 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесены, в частности, защита прав национальных меньшинств, а так же вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, земельное, водное и лесное законодательство, законодательство о недрах, а также защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Это означает, что, руководствуясь федеральным законодательством, органы государственной власти субъектов РФ вправе и, очевидно, обязаны принимать все меры, необходимые для защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов. То есть того, что составляет одну из основных целей Федерального закона № 82. Защита национальных меньшинств, как правило, сопровождается предоставлением им дополнительных прав и гарантий. Какими могут быть пределы предпочтений?

Конституционный Суд признал, что равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (постановление от 3 мая 1995 г. - СЗ РФ, 1995, N 19, ст. 1764). Европейский Суд, слушая дело о применении языков в системе образования Бельгии, сформулировал подход для определения наличия запрещенной дискриминации:

а) выявленные факты свидетельствуют о различном обращении;
б) различие является бесцельным, т.е. оно не может быть объективно и разумно обосновано с учетом целей и последствий рассматриваемой меры;
в) отсутствует разумная соразмерность между используемыми средствами и поставленной целью (решение от 23 июля 1968 г.).

Иначе говоря, следуя этой логике, можно утверждать: дополнительные права, гарантирующие особое положение национальным меньшинствам, не дискриминационны, если неравенство подхода не произвольно, поддается объяснению, оправданно, рационально. Следует отметить, что ряд субъектов Российской Федерации, на территории которых компактно проживают коренные малочисленные общности, обязательно в той или иной степени отражают это в своих основных законах – конституциях и уставах. Так, Конституция Республики Саха (Якутия) возлагает на государство обязанность содействовать развитию коренных малочисленных народов, образовывая в составе республиканского бюджета фонды защиты и развития этих народов (ст. 38), провозглашает и гарантирует их право в сфере владения и пользования землей и природными ресурсами, защиту от ассимиляции и посягательства на этническую самобытность (ст. 42), предусматривает возможность придания языкам этих народов статуса официального в местах их компактного проживания (ст. 46) и т.д. Более подробно статус коренных малочисленных народов определяется в уставах автономных округов – Чукотского, Ханты-Мансийского, Ненецкого и др. В них рассматриваются вопросы участия коренных малочисленных народов в осуществлении власти в округах, образования и функционирования территорий традиционного (приоритетного) природопользования, порядок пользования недрами, землей и другими природными ресурсами с учетом интересов коренного населения, предусматривается принятие специальных законодательных актов и т.д.

На основе положений конституционных и уставных документов субъекты Федерации разрабатывают законодательство, детализирующее вышеназванные нормы, а иногда и принимают комплексные акты, регламентирующие статус коренных малочисленных народов. Например, в Республике Саха (Якутия) 24 апреля 1997 года был принят Закон «О правовом статусе коренных малочисленных народов Севера». В нем провозглашаются социально–политические социально–экономические права этих народов, а также права в области культуры, определяются их обязанности, регулируются вопросы самоуправления коренных малочисленных народов, в том числе обязательное направление проектов нормативно–правовых актов, затрагивающих их интересы, в Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, право обращения названной Ассоциации и национальных улусных администраций в Конституционный суд Республики с ходатайством о проверке конституционности издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы коренных малочисленных народов Севера и т.д.

Однако нельзя признать в достаточной мере полным и комплексным законодательство отдельных субъектов Российской Федерации. К сожалению, права, льготы и преимущества, установленные для коренных малочисленных народов, зачастую не реализуются из-за отсутствия соответствующего материально-финансового обеспечения, надлежащего государственного протекционизма.

Рассмотрим состояние дел в этой сфере на примере Краснодарского края.
В связи с тем, что основным законом Краснодарского края является Устав Краснодарского края, начать следует именно с этого документа. Во введении к Уставу края сказано, что Законодательное Собрание края, выражая волю и интересы многонационального народа Краснодарского края, руководствуясь Конституцией РФ, принимает настоящий Устав и провозглашает его государственно-правовой основой социально-экономической, политической и культурной жизни края. Далее пункт 1 ст. 2 Устава отражен в следующем виде: - “Краснодарский край является исторической территорией формирования кубанского казачества, исконным местом проживания русского народа, составляющего большинство населения края”. В порядке уточнения: ИСКО́ННЫЙ - существующий искони́́́́́, коренной. В свою очередь ИСКОНИ́ значит – издавна, с незапамятных времен, т.е. очень давно (Толковый словарь русского языка, С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова, Москва 1995 год). Таким образом, указанная статья Устава Краснодарского края определяет его территорию как земли традиционного расселения русского народа. То есть, согласно Уставу, народом, обитавшим на своих землях (на землях Краснодарского края) до прихода туда переселенцев из других районов является русский народ. При этом в основном законе Краснодарского края ни слова не сказано о черкесах (адыгах), и в настоящее время проживающих на территории края.

Оставляя на суд читателей столь явное искажение исторических фактов и в этой связи морально–этическую сторону данного вопроса в отношении черкесского народа, следует отразить не менее важный законодательный аспект данной темы, а именно, соответствие законодательства Краснодарского края Конституции РФ и федеральному законодательству в части касающейся обеспечения реализации мер по защите прав и законных интересов коренных малочисленных народов Краснодарского края. л

Хотелось бы получить ответы на следующие вопросы:

- Насколько полным и комплексным является юридическое обеспечение проводимых мероприятий и используемых мер по защите прав и законных интересов коренных малочисленных народов в законодательстве Краснодарского края?

- Как и каким образом на территории Краснодарского края обеспечивается реализация мер по защите прав и законных интересов коренных малочисленных народов, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами?

При этом необходимо сделать следующее уточнение. Во исполнение Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" Правительство РФ постановлением N 255 от 24 марта 2000 г. утвердило “Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации”. В указанный Единый перечень были внесены Шапсуги как коренной малочисленный народ Российской Федерации. В графе “Наименование субъекта Российской Федерации”, на территории которого проживают Шапсуги указано – Краснодарский край. Однако в Уставе Краснодарского края до настоящего времени это никак не отражено! Хотелось бы знать, как стало возможно, учитывая волю и интересы причерноморских черкесов – шапсугов как коренного малочисленного народа Краснодарского края Законодательное собрание края, никак не отразило их политические, социально-экономические и культурные права, льготы и преимущества в Уставе края.

Вообще в законодательстве Краснодарского края не предусмотрены механизмы их осуществления, конкретные меры ответственности компетентных органов, должностных лиц за их обеспечение. В соответствии с нормами основного закона Краснодарского края нет такого народа на территории края. А раз нет народа, значит, и нет проблемы.

Но как было наглядно доказано выше, органы государственной власти субъектов РФ обязаны принимать все меры, необходимые для защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов. Объективности ради, следует сказать, что в статье 7 Устава Краснодарского края говорится “в совместном ведении Российской Федерации и Краснодарского края находятся защита прав национальных меньшинств, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей”. При этом необходимо учесть, что используются термины: “национальных меньшинств” и “малочисленных этнических общностей”. Как видим, и здесь, “аккуратно” не используется термин коренные малочисленные народы. Но даже если рассматривать данную проблему, применяя эти термины то, защита прав национальных меньшинств и малочисленных этнических общностей - это не только их нормативное закрепление, но и последовательное осуществление как обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления, хотя бы так, как это мы видели на примере других (вышеуказанных) республик краев и областей Российской Федерации. Непонятно, что же мешает реализовать в Краснодарском крае меры, необходимые для защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов.

Вот только некоторые права коренных малочисленных народов установленные Федеральным законом № 82, которых на самом деле и по сей день лишены причерноморские черкесы:

- безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий;

- участвовать в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления;

- на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами;

- пользоваться необходимыми малочисленным народам для защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов льготами по землепользованию и природопользованию, установленными федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

- на первоочередной прием на работу по своей специальности в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов малочисленных народов, создаваемые в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности;

- получать бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения в рамках Программы государственных гарантий обязательного медицинского страхования.

В итоге до настоящего времени вот уже в течение пяти лет указанный Федеральный закон в отношении причерноморских черкесов – шапсугов “не работает”, а на поставленные выше вопросы получен однозначный ответ: в Краснодарском крае в этой сфере не сделано ровным счетом – ничего! В свою очередь, имевшие место изменения только за прошедшее десятилетие в положении причерноморских черкесов, уже вызывают необходимость принятия новых региональных правовых норм по данному вопросу в целях ликвидации ориентации на ассимиляцию, содержащейся в действующих нормах края.

Что же мешает сейчас обеспечить что положено, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральными законами в части указанной проблемы? В настоящее время у органов государственной власти Краснодарского каря, есть все, что необходимо для решения этого вопроса, а именно:

- права, полномочия, а также обязанность в соответствии с Конституцией РФ и Федеральными законами;

- финансовые и другие необходимые ресурсы (в СМИ неоднократно освещалась информация о крупных инвестициях в край, при этом как выясняется, основной объем инвестиций приходится на причерноморское побережье Краснодарского края);

- реальная потребность в защите исконной среды обитания причерноморских черкесов – шапсугов, в связи с их тяжелым социально-экономическим положением.

В Концепции государственной национальной политики Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909) говорится: «Национальная политика должна выражать интересы граждан и обеспечивать реализацию предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав и свобод граждан, связанных с их национальной принадлежностью». Очень хочется верить в искренность этих слов и стремлений. Хочется верить, что на самом деле органы всех уровней государственной власти будут обеспечивать защиту прав и законных интересов для всех граждан, для всех народов, для всех – без исключения, как это и положено.